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全面提升國有金融資本管理的科學化規范化制度化水平——財政部有關負責人就學習貫徹《國有金融資本出資人職責暫行規定》答記者問

近日,國務院辦公廳公布《國有金融資本出資人職責暫行規定》(國辦發〔2019〕49號,以下簡稱《規定》)。這是貫徹落實全國金融工作會議精神,完善國有金融資本管理的重要舉措,是厘清出資人職責邊界、規范履職盡責的重要基礎性制度。日前,財政部有關負責人就《規定》有關情況回答了記者的提問。

問:為什么要出臺《規定》?

答:出臺《規定》是貫徹落實黨中央、國務院關于完善國有金融資本管理決策部署的一項重要舉措,是明晰出資人責任、厘清職責邊界、理順產權關系和資本紐帶的迫切需要,是保障財政部門發揮職能作用、科學高效履職,積極協同打好防范化解重大風險攻堅戰的客觀要求。《規定》出臺有利于加快構建國有金融資本統一管理框架,優化資本戰略布局,增強國有金融機構活力、競爭力和可持續發展能力;有利于保證政策制度公平統一,優化營商環境;有利于加快完善統一開放、公平競爭的現代市場體系,服務經濟高質量發展。

黨中央、國務院高度重視完善國有金融資本管理工作。2018年6月30日,中共中央、國務院印發的《關于完善國有金融資本管理的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),為做好新時期國有金融資本管理工作提供了根本遵循。《指導意見》強調,要研究建立統一的國有金融資本出資人制度,明確出資人的權利、義務和責任。全國金融工作會議也指出,要理順國有金融資本管理體制機制,明確出資人代表職責。

根據黨中央、國務院完善國有金融資本管理的有關部署,一年多來,財政部會同各地區各相關部門扎實推進理順體制、健全制度、加強管理、全口徑報告等各項工作,近30個省份已出臺了實施意見,國有金融資本管理“九龍治水”局面得到明顯改觀。但也要看到,國有金融資本管理職責分散、授權不清、權責不明、部門利益固化等問題依然存在,亟需對有關工作要求進一步細化和明確。2019年2月,習近平總書記在中央政治局第十三次集體學習時再次強調,“要加快推進國有金融資本集中統一管理,強化國有產權全流程監管”。

按照中央全面深化改革委員會要求和國務院有關安排,財政部會同中央組織部、司法部、人民銀行、國資委、銀保監會、證監會等7家單位在深入調研和廣泛征求地方財政部門、金融機構意見的基礎上,認真研究論證,反復修改完善,起草形成《規定》稿。2019年9月,中央全面深化改革委員會第十次會議審議通過了《規定》。2019年11月,國務院辦公廳印發實施。

問:《規定》的總體考慮和基本思路是什么?

答:《規定》遵循公司法等法律法規,認真貫徹落實中央改革精神,根據統一規制、分級管理的原則,把各級財政部門集中統一履行國有金融資本出資人職責制度化、規范化、程序化和具體化。

《規定》堅持三項基本原則,對國有金融資本出資人職責有關事項進行了明確。一是“以管資本為主”原則。重點管好國有金融資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。二是市場化原則。按照“簡政放權、放管結合、優化服務”要求,借鑒國際上關于國有企業公司治理和競爭中性的有益經驗,采用市場化管理方式,通過公司治理機制,對國家出資金融機構依法行使權利和履行義務。三是審慎性原則。科學界定管理邊界,明確責任清單,力求不缺位、不越位、不錯位。需要說明的是,履行出資人職責不是財政部門一家的事,還涉及到組織、黨建、紀檢監察等多個部門。

除對出資人的職責、義務以及監督管理等進行具體規定外,《規定》充分考慮現階段管理實際和有關部門意見,提出根據需要可以分級分類委托其他部門、機構(受托人)按受托權限管理國有金融資本,并明確要求“四個不變”,即財政部門履行出資人職責的身份不變、產權管理責任不變、執行統一規制不變、全口徑報告職責不變,受托人要定期報告,接受財政部門的評價、監督和考核。

問:《規定》對國有金融資本界定的范圍包括哪些內容?

答:《規定》把《指導意見》確定的國有金融資本都納入統一管理范圍。國有金融資本是指國家及其授權投資主體直接或間接對金融機構出資所形成的資本和應享有的權益。憑借國家權力和信用支持的金融機構所形成的資本和應享有的權益,在符合法律規定的前提下,一并納入國有金融資本管理。同時,金融機構包括依法設立的獲得金融業務許可證的各類金融企業,主權財富基金、金融控股公司、金融投資運營公司以及金融基礎設施等實質性開展金融業務的其他企業或機構。按照全國金融工作會議關于“全面實施金融機構及業務持牌經營,開展金融業務必須持有金融牌照”的要求,《規定》結合當前管理實際,堅持實質重于形式的原則,將持有金融業務許可證和實質性經營金融業務的機構都納入范圍,有利于加強國有金融資本管理,促進相關金融機構持續規范健康經營。

需要指出的是,國有金融資本管理必須以產權為基礎、以資本為紐帶,充分尊重市場經濟規律和企業發展規律。從金融資本的基本屬性看,只有明確是國有的,才會納入國有金融資本管理范疇,執行統一規制,強化國有產權全流程監管。財政部負責制定全國統一的管理規章制度,各級財政部門負責抓好分級管理工作。按照出資關系和產權層級,由財政部門、受托人或者其他出資企業等來履行相關股東職責。

問:國有金融資本出資人職責是什么?

答:財政部門作為出資人代表機構,宏觀上要建立健全管住管好用好、做強做優做大國有金融資本的管理機制和制度體系,微觀上要堅持市場化、法治化原則,根據公司法等法律法規和有關章程,對國家出資金融機構享有資本收益、參與重大決策和選擇管理者等股東權利,并履行相應股東義務。《規定》明確,出資人職責主要包括,指導國有金融機構改革、實施基礎管理、國有資本經營預決算管理、組織收益上交,依法行使所出資金融機構具體股東職權、制定公司章程、參與管理者考核任免、監督保值增值,制定規章制度以及督促檢查等。同時,承擔落實國家金融政策法規、優化資本戰略布局、健全資本流動機制、完善授權經營體制、促進建立現代企業制度、健全風險管理和內控體系、尊重企業經營自主權和受托人履職、接受外部和社會監督等義務。

問:國有金融資本管理受托人職責是什么?

答:《規定》明確,財政部門根據需要可以分級分類委托其他部門、機構管理國有金融資本,發揮國有金融資本投資、運營公司作用。受托人權利主要包括,按照受托權限和程序對受托金融機構行使相關股東職責,協同推進受托金融機構改革,向其派出董事、監事,參與重大事項決策、管理者選擇和考核等。同時,承擔提升國有金融資本運營效率、遵守統一的管理制度、監交國有資本收益、向財政部門報告履職情況并接受評價、監督和考核等義務。

需要說明的是,根據《指導意見》要求,加強國有金融資本管理,須堅持“集中統一”的總原則,根據需要可以采取委托管理的方式。委托管理原則上不改變受托金融機構的人事、黨建、業務監管等現行管理機制。受托人應注重推進董事會建設,通過公司治理機制,依法行使相關職責,不得干預金融機構的正常經營活動,不濫用股東權利損害金融機構或其他股東的利益。

問:金融機構國有資本管理與監督具體包括哪些內容?

答:金融機構國有資本管理與監督主要包括五個方面。一是基礎管理。財政部門負責健全產權登記、評估、轉讓等基礎管理、穿透管理和交易監管體系。二是收益管理。制定統一的國有金融資本收益管理制度,以及經營預算管理辦法,加強金融機構國有資本收益管理和優化資本配置。三是財務監管。財政部門集中統一開展動態統計監測和金融運行分析,全面掌握國有金融資本管理運營情況。四是監督管理。推動形成全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的監督體系。五是報告制度。財政部門定期向本級黨委、政府報告,并按照法定程序向人大常委會報告。2018年10月,財政部劉昆部長受國務院委托向全國人大常委會專項報告金融企業國有資產情況,首次向全國人民報清“明白賬”,社會反響良好。

問:如何理解出資人和受托人參與所出資金融機構重大事項管理和管理者選擇與考核?

答:重大事項管理屬于出資人機構(包括委托人和受托人)的核心權利。章程是金融機構運行的“根本大法”,出資人機構應強化章程管理,將與金融機構的關系在章程中予以約定。《規定》要求,建立健全出資人機構參與公司治理決策的工作機制,落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利。出資人機構通過公司治理程序,加強對所出資金融機構重大事項的審核把關。財政部門負責擬訂國有及國有控股金融機構薪酬分配有關制度。需要指出的是,向國有金融機構派出股權董事,依托公司法人治理結構行使出資人權利,通過市場化方式體現國有出資人意志,是履行出資人職責的有效方式,是以管資本為主加強國有資產監管的重要舉措,是完善國有金融資本管理的重要內容。

激勵約束機制是委托代理關系的核心,是公司治理的重要內容。社會主義市場經濟條件下,圍繞國家所有權政策導向,在對金融機構進行功能界定和分類的基礎上,健全管理者選任、考核、獎懲等機制,對于確保“代理人”按照“委托人”的意志行事,具有重要意義。《規定》明確出資人機構會同有關部門建立規則透明的提名程序,任免或者建議任免所出資金融機構的管理者。同時,對任命的管理者進行年度和任期考核,并據此決定獎懲和薪酬。財政部門應健全完善國有金融資本經營績效考核和薪酬管理制度。需要強調的是,必須把堅持黨管干部原則和發揮市場機制作用結合起來,保證黨對干部人事工作的領導權和重要干部的管理權。

問:如何理解財政部門委托管理的“四個不變”?

答:一是財政部門的出資人身份不變。政府授權財政部門集中統一履行國有金融資本出資人職責,財政部門既是出資人,又是委托人。其他管理部門、機構接受財政部門委托后,應在享有權利的同時,認真履行受托人義務,遵守國有金融資本管理相關制度,接受財政部門評價、監督和考核。二是產權管理責任不變。按照統一規制、分級管理原則,各級財政部門依法依規履行國有金融資本管理職責,負責組織實施基礎管理等工作,對國有產權變動實施全流程動態監管。涉及股權管理的重大事項表決要經財政部門同意,或報請本級政府批準。三是執行統一規制不變。集中統一管理必須維護規則、制度的一致性,不能“撕口子、開天窗”,避免出現國有金融機構“兩頭靠、兩頭套”、相互攀比、鉆政策空子的現象。財政部負責制定統一的國有金融資本管理規章制度。無論受托機構是哪個部門,實施國有金融資本管理,都應執行統一的管理制度。四是全口徑報告職責不變。財政部門應定期向同級黨委、政府報告,并按照法定程序向本級人大常委會全口徑報告國有金融資本情況和管理情況。其他受托管理機構應定期向財政部門報告國有金融資本管理情況和其他重大事項。

問:對于國有實體企業投資金融機構形成的資本如何加強管理?

答:國有實體企業投資金融機構形成的資本,屬于國有金融資本范疇,應執行統一的國有金融資本管理制度,納入全口徑報告范圍,由財政部門會同國有資產監督管理機構加強溝通協調,組織做好落實。對于國有企業出資金融機構,財政部門充分尊重國有實體企業的法人財產權,積極支持國有實體企業依法行使具體股東職責。近年來,財政部以“管資本”為主,從產權登記、評估、轉讓等基礎管理,到保值增值、績效評價、薪酬管理、經營預算、派出董事等行使出資人職責的各相關方面,不斷完善國有金融資本管理,基本形成了較為系統的金融企業國有資產管理制度體系,這些管理制度適用于不同產權層級的國有金融企業。

同時,根據全國金融工作會議精神和《指導意見》要求,要嚴格規范產融結合,嚴格限制和規范非金融企業投資金融機構。國有金融資本管理應當與實業資本管理相隔離,避免風險相互傳遞。宜從嚴控制國有實體企業金融業務投資,對不符合監管要求的產融結合機構要逐步清理整頓、分類處置。對于與國有實體主業關聯性強的金融機構,也須執行統一的國有金融資本管理規章制度,并做好風險隔離工作。

問:近期,財政部對貫徹落實《規定》有哪些具體安排?

答:我們將按照黨中央、國務院要求,認真履行好《規定》明確賦予的職責,勇于擔當、主動作為,抓緊健全國有金融資本管理的“四梁八柱”。一是優化資本布局。推動做實國有金融資本經營預算,平衡好分紅和資本補充需要,積極發揮國有金融資本投資、運營公司作用。合理調整國有金融資本在銀行、證券、保險等行業的比重,推動國有金融資本向重要行業和關鍵領域、重要基礎設施和重點金融機構集中,提高資本配置效率。二是規范資本運作。完善產權流轉相關管理辦法,開展產權登記專項行動,健全全流程、全覆蓋的基礎管理體系。加快信息系統建設,實現國有金融資本穿透管理和運營監測分析。抓緊修訂金融企業財務規則,強化財務監管的風險防控導向,完善投融資規劃監督,引導金融機構聚焦主業、做精專業,壓縮管理級次,降低組織結構復雜程度。按照市場監管與出資人職責相分離、管資本與管黨建相結合的原則,推進集中統一、全流程和穿透管理。三是強化考核激勵。完善金融機構分類績效考核體系,以及差異化薪酬管理和中長期激勵機制,嚴格落實國有金融資本保值增值責任。落實好國有金融企業工資決定機制改革實施辦法。探索實施金融機構員工持股計劃。四是維護資本安全。健全國有股權董監事管理制度,明確權責利約束。強化內外部監督,加快形成全面覆蓋、制約有力的監督體系。彌補制度短板,建立國有金融資本管理的監督問責機制,健全違法違規經營投資責任追究制度體系,完善責任倒查和追究機制。五是完善法治保障。按立法程序加快制定國有金融資本管理條例,及時將黨中央、國務院部署轉化為法律法規,實現權由法授、權責法定,為優化國有金融資本管理,提供強有力的法治保障。


鏈接:《國務院辦公廳關于印發國有金融資本出資人職責暫行規定的通知》(國辦發〔2019〕49號)


編輯:陳燕虹

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